เมื่อรูปแบบการเสี่ยงโชคผ่านตัวเลขเพียง 2-3 ตัวหรือที่บรรดานักเลงหวยเรียกกันติดปากว่า “บน-ล่าง-ตรง-โต๊ด” ซึ่งเคยเร้นหลบอยู่ตามซอกหลืบถูกยกระดับขึ้นเป็นธุรกิจบนดิน แผงขายกระดาษวัดดวงแผ่นเล็กก็ปรากฏอย่างเปิดเผยทั่วทุกมุมในสังคมไทยไม่ว่าจะเป็นตลาดสด ป้ายรถเมล์ ปั๊มน้ำมัน หรือร้านขายของชำหน้าปากซอย ล้วนมีสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัวไว้ตอบสนองความต้องการลุ้นรวยของผู้บริโภค จนต้องยอมรับความจริงที่ว่า “หวยคือการพนันที่คนไทยคุ้นเคยที่สุด ณ เวลานี้”
ก่อนที่หวยบนดินจะเกิดขึ้นในสังคมไทย ดร.สังศิต พิริยะรังสรรค์และคณะ เคยเสนอรายงานการวิจัยเรื่อง “เศรษฐกิจการพนัน: ทางเลือกเชิงนโยบาย” ซึ่งข้อมูลในปี 2544 ระบุว่าตลาดของหวยใต้ดินนั้นมีขนาดใหญ่กว่าตลาดของสลากกินแบ่งรัฐบาลราว 15.7 เท่า ขณะที่สลากกินแบ่งและสลากการกุศลของรัฐบาลมียอดขายรวม 34,560 ล้านบาทต่อปี ยอดขายของหวยใต้ดินกลับทะยานไปอยู่ที่ 542,000 ล้านบาทต่อปี สร้างกำไรให้เจ้ามือหวยเถื่อนรวม 162,600 ล้านบาท โดยมีผู้นิยมเล่นหวยใต้ดินสูงถึง 23.7 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 51 ของประชากรที่มีอายุตั้งแต่ 15 ปีขึ้นไป
เม็ดเงินระดับแสนล้านบาทที่รั่วไหลออกนอกระบบช่างหอมยั่วใจ นายกรัฐมนตรีอย่างพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร จึงตัดสินใจดึงหวยขึ้นมาไว้บนดิน ผ่านมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2546 ซึ่งเห็นชอบในหลักการให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเริ่มขายสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัวได้ตั้งแต่วันที่ 17 กรกฎาคม 2546โดยชูประเด็นด้านบวกว่า หวยบนดินจะช่วยปราบปรามเจ้ามือหวยใต้ดินให้หมดไปจากประเทศไทย พร้อมทั้งให้คำมั่นสัญญาจะจัดสรรรายได้คืนสู่สังคมเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนคนยากจน ในด้านการศึกษา การแพทย์ การกีฬา และสาธารณประโยชน์อื่นๆ ดังเช่นเนื้อเพลงที่ครูและนักเรียนร้องโต้ตอบกันในโฆษณาซึ่งเคยแพร่ภาพถี่ยิบทางสื่อโทรทัศน์
ยอดขายหวยบนดินตลอดปี 2547 ที่มีมูลค่าถึง 33,168 ล้านบาท และเพิ่มขึ้นเป็น 40,469 ล้านบาทในปี 2548คือดัชนีชี้วัดว่า สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลประสบความสำเร็จอย่างสูงในการผลักดันให้หวยบนดินไต่อันดับขึ้นเป็นรูปแบบการเสี่ยงโชคยอดนิยมของคนไทยทั้งนี้การจำหน่ายสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัว ตั้งแต่งวดแรกเมื่อ 1 สิงหาคม 2546 เรื่อยมาจนถึง 16 พฤศจิกายน 2549 ทำให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีรายได้อยู่ในกองทุนรางวัลหลังหักค่าใช้จ่ายแล้วประมาณ 25,000 ล้านบาท
หลังจากหวยขึ้นมาอยู่บนดินได้ประมาณ 8 เดือน สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลก็พบว่า รางวัลที่ตั้งไว้ยังไม่สามารถดูดเงินออกจากกระเป๋านักเสี่ยงโชคได้มากพอ จึงเข็นรางวัลแจ๊คพ็อตขั้นต่ำ 20 ล้านออกมาล่อใจประชาชนตั้งแต่งวดวันที่ 16 เมษายน 2547และเมื่อนับจนถึงเดือนตุลาคมที่ผ่านมามีผู้โชคดีได้รับรางวัลแจ๊คพ็อตไปแล้วกว่า 30 คน ทำให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลต้องจ่ายเงินรางวัลรวมกว่า 1 พันล้านบาท
ครั้นย่างเข้าสู่ต้นเดือนตุลาคม 2549 ความฝันที่จะได้นอนกอดเงินล้านจากการวัดดวงของคนไทยคลั่งหวยก็เริ่มริบหรี่ เมื่อนายจรัญ ภักดีธนากุล ปลัดกระทรวงยุติธรรม เสนอให้ยกเลิกรางวัลแจ๊คพ็อต โดยให้เหตุผลว่าเป็นการมอมเมาประชาชนผิดกฎหมาย และไม่เป็นธรรม
มิหนำซ้ำเมื่อ ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ส่งเรื่องการจำหน่ายสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัวให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ วงการหวยบนดินก็ต้องสั่นสะเทือนครั้งใหญ่ เพราะคำตอบที่ได้รับคือ การขายหวยบนดินของรัฐขัดต่อ พ.ร.บ. สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. 2517 พร้อมกันนี้คณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอความเห็นว่า กระทรวงการคลังสมควรยกเลิกมติ ครม.8 กรกฎาคม 2546 และหากต้องการดำเนินโครงการหวยบนดินต่อก็จะต้องแก้ไข พ.ร.บ. สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. 2517 ให้ถูกต้องเสียก่อน
ด้วยกังวลว่าการยกเลิกสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัวจะทำให้หวยใต้ดินกลับมาเฟื่องฟู ท่าทีช่วงแรกของ ม.ร.ว.ปรีดิยาธรจึงไปในทิศทางที่จะสานต่อโครงการหวยบนดินโดยสั่งหยุดจำหน่ายหวยบนดินงวดประจำวันที่ 1 และวันที่ 16 ธันวาคม 2549 เพื่อเร่งแก้ไขให้ถูกต้องตามกฎหมาย ก่อนจะส่งร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาในวันที่ 21 พฤศจิกายน 2549 และเชื่อว่า สนช. จะดำเนินการอย่างรวดเร็วจนสามารถกลับมาขายสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัวอีกครั้งได้ในงวดวันที่ 30 ธันวาคม 2549
แต่กระแสคัดค้านจาก สนช. และฝ่ายนอกสภาที่ไม่เห็นด้วยแรงกว่าที่คาดไว้ ประกอบกับได้รับทราบข้อมูลเพิ่มเติมจากเครือข่ายเด็ก เยาวชน และครอบครัวที่ชี้ว่า ก่อนที่จะมีหวยบนดิน เด็กและเยาวชนที่เล่นหวยมีเพียงร้อยละ 5 แต่เมื่อมีหวยบนดินแล้วกลับเพิ่มขึ้นเป็น 4 เท่า ทำให้ม.ร.ว.ปรีดิยาธรตัดสินใจขอถอนร่างแก้ไข พ.ร.บ. สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลออกจากการพิจารณาของที่ประชุมสนช. เมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน 2549 บนเหตุผลว่าเพื่อจะทบทวนข้อกฎหมายให้รอบคอบและรัดกุมอีกครั้ง ส่งผลให้การงดจำหน่ายสลากเลขท้าย 2 ตัวและ 3 ตัวต้องยืดเว้นยาวออกไปโดยปริยาย
ก่อนที่สลากเลขท้าย 2 ตัว 3 ตัวจะออกวางขาย สวนดุสิตโพลได้สำรวจทัศนะของคนไทย จำนวน 5,394 คน เรื่องหวยใต้ดินและหวยบนดิน ระหว่างวันที่ 15 มิถุนายน – 15 กรกฎาคม 2546 โดยพบว่าเพียงร้อยละ 7 เท่านั้นที่คิดว่าหวยใต้ดินจะหมดไปเมื่อมีการขายหวยบนดิน แต่มากถึงร้อยละ 72เชื่อว่าหวยบนดินจะยังคงอยู่ และร้อยละ 68 ของกลุ่มตัวอย่างที่เล่นหวยใต้ดินอยู่แล้วให้ข้อมูลว่า แม้จะมีหวยบนดินก็คงจะไม่เลิกเล่นหวยใต้ดิน
หลังจากนั้นเกือบ 3 ปี มีรายงานวิจัยเรื่อง “หวยใต้ดิน-หวยบนดิน: พฤติกรรมการบริโภคของคนไทย” ของคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย สะท้อนถึงพฤติกรรมการซื้อหวยของกลุ่มตัวอย่างตั้งแต่งวดแรกจนถึงงวดวันที่ 16 พฤษภาคม 2549 คือ ร้อยละ 44 ของกลุ่มตัวอย่างซื้อหวยใต้ดินลดลง เพราะหาซื้อได้ยาก กลัวผิดกฎหมาย กลัวเจ้ามือเบี้ยว อีกทั้งรางวัลแจ๊คพ็อตของหวยบนดินนั้นมูลค่าสูง ล่อใจมากกว่าหวยใต้ดิน ขณะที่กลุ่มตัวอย่างอีกร้อยละ 27 ยังคงซื้อหวยใต้ดินอยู่เช่นเดิมซึ่งลูกค้าที่อุดหนุนหวยใต้ดินส่วนใหญ่มีอายุมากกว่า 50 ปีขึ้นไป รายได้ประมาณ 5,001-10,000 บาท และมีการศึกษาแค่ระดับประถมศึกษาหรือต่ำกว่า ส่วนยอดขายหวยใต้ดินได้ลดลงจากปี 2544 ที่ 542,000 ล้านบาท เหลือประมาณกว่า 400,000 ล้านบาท นั่นหมายถึง ผู้เล่นหวยใต้ดินส่วนหนึ่งเลือกมาซื้อหวยบนดินและสลากกินแบ่งรัฐบาลมากขึ้น
เท่านี้ก็น่าจะเพียงพอแล้วสำหรับการยืนยันว่า หวยบนดินไม่ได้ช่วยให้หวยใต้ดินหมดไปจากประเทศไทยอย่างที่หลายคนรวมทั้งพ.ต.ท.ทักษิณ คาดการณ์ไว้หวยบนดินเพียงแต่ทำให้ตลาดหวยใต้ดินหดตัวลงประมาณหนึ่งในห้า ขณะที่ก็ขยายปริมาณผู้ซื้อ จากเดิมจำนวนผู้เล่นหวยอยู่ที่ประมาณ 24 ล้านคนในปี 2544 เป็น 30 ล้านคนในปี 2549
นอกจากนี้ การคงอยู่ของหวยบนดินยังสะท้อนไปถึงประสิทธิภาพของเจ้าหน้าที่ตำรวจในการปราบปรามเจ้ามือหวยใต้ดิน และสอดคล้องกับผลการสำรวจของเอแบคโพลล์ ระหว่างวันที่ 21-30 พฤศจิกายน 2549 เรื่อง “ตำรวจกับเจ้ามือหวยในสายตาประชาชน: กรณีศึกษาประชาชนในกรุงเทพมหานครและต่างจังหวัด”ที่รายงานว่าประชาชนส่วนใหญ่หรือร้อยละ 74 ไม่พอใจการทำงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจในการป้องกันแก้ไขปัญหาเจ้ามือหวยใต้ดิน และเมื่อสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลต้องหยุดขายหวยบนดินอย่างไม่มีกำหนด ประชาชนร้อยละ 72 ก็เชื่อว่าแนวโน้มของคนเล่นหวยใต้ดินจะพุ่งขึ้นสูงอีกครั้งในช่วง 6 เดือนข้างหน้า
