ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน สังคมไทยประสบปัญหาความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรที่ดินทำกินให้กับกลุ่มชาติพันธุ์ในพื้นที่ต่างๆ มาตลอด โดยภาครัฐมีแนวคิดว่าชนกลุ่มน้อยมักใช้ทรัพยากรธรรมชาติไปในเชิงทำลาย จึงต้องกันคนออกจากป่า ภายใต้แนวคิดการบริหารจัดการพื้นที่ป่าไม้ 2 แบบ แบบแรกคือ ป่าที่สามารถรับใช้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้ หรือป่าสงวน กับป่าเพื่อการอนุรักษ์ เช่น อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ซึ่งป่าประเภทที่สองต้องเป็นไปในลักษณะของ “ป่าปลอดคน” เนื่องจากไม่เชื่อว่าคนอยู่กับป่าได้ ตอกย้ำด้วยวาทกรรมที่ว่า “ชาวเขาตัดไม้ทำลายป่า” ซึ่งสร้างความชอบธรรมในการใช้อำนาจรัฐเข้าจัดการกับกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ1
สำหรับกรณีบางกลอยนั้น ภายหลังการผลักดันของเจ้าหน้าที่ในปี พ.ศ. 2554 ตาม “ยุทธการตะนาวศรี” ชาวกระเหรี่ยงบางกลอยได้อพยพแยกออกเป็น 3 กลุ่ม กลุ่มหนึ่ง อพยพข้ามไปอยู่ฝั่งชายแดนพม่า กลุ่มสอง อพยพไปอยู่ที่หมู่บ้านพุระกำ ต.ตะนาวศรี อ.สวนผึ้ง จ.ราชบุรี กลุ่มสาม อพยพมาอยู่ที่หมู่บ้านโป่งลึก-บางกลอย ซึ่งตกอยู่ในสภาพลำบากจากที่ดินเพื่อการเกษตรและที่อยู่อาศัยไม่เพียงพอ รัฐไม่สามารถจัดสรรที่ดินให้กับชาวบ้านทุกคนได้ตามที่สัญญาไว้ ประกอบกับหลังรัฐประหารปี 2557 ได้เกิดนโยบายทวงคืนผืนป่าของ คสช. ส่งผลให้สถานการณ์ย่ำแย่ลง มีการจับกุมดำเนินคดีชาวบ้านในข้อหาบุกรุกป่าบ่อยครั้ง
ในอดีต วิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยงไม่อาจแยกออกจากสภาพแวดล้อมเดิมซึ่งสัมพันธ์กับความสัมพันธ์ทางสังคมโดยตรง ชาวบ้านอาศัยอยู่กันเป็นกลุ่มครอบครัวหรือในวงเครือญาติ แต่ละกลุ่มประกอบด้วยบ้านประมาณ 3-6 หลัง บางกลุ่มอยู่ห่างกัน โดยใช้เวลาเดินครึ่งวัน กลุ่มเหล่านี้กระจายกันอยู่ตามป่าในบริเวณบางกลอยบนและใจแผ่นดิน แต่ปัจจุบันชาวบ้านไม่มีทางเลือก ต้องอาศัยอยู่เป็นกลุ่มเดียวในพื้นที่ที่ถูกกำหนดขอบเขตไว้ ขณะที่พื้นที่ปัจจุบันเต็มไปด้วยอุปสรรคในการทำการเกษตร ทั้งปัญหาเรื่องดินคือ มีลักษณะเป็นดินปนหิน มีปัญหาขาดแคลนน้ำ และปัญหาศัตรูพืช2 นอกจากนี้ยังพบว่ามีชาวบางกลอยจำนวนมากมีอาการป่วยจากโรคขาดสารอาหาร3 ครัวเรือนส่วนใหญ่ประสบปัญหาขาดแคลนอาหาร ไม่สามารถพึ่งตนเองได้ ต้องพึ่งพาอาหารจากการบริจาคเป็นหลัก4
ในประเทศไทยมีกลุ่มคนชาติพันธุ์หรือชนเผ่ามากมายหลายเชื้อชาติ บางกลุ่มอพยพเข้ามาตั้งถิ่นฐานในประเทศไทยนานแล้ว แต่ไม่ได้เข้าสู่ระบบการพิสูจน์สัญชาติไทย เนื่องจากอาศัยในพื้นที่ห่างไกล หรืออยู่ไม่เป็นหลักแหล่ง มีการเดินทางข้ามไปมาระหว่างพรมแดนไทย-พม่า หรือไทย-ลาว อันเป็นวิถีปฏิบัติมาแต่เดิมในการประกอบอาชีพ และเป็นวิถีของชนเผ่า ทำให้เกิดปัญหาว่าบุคคลหรือกลุ่มนั้นๆ ถือสัญชาติของประเทศใด หรือเป็นบุคคลไม่มีสัญชาติ กลายเป็นคนชายขอบหรือกลุ่มผู้ด้อยโอกาสที่ขาดโอกาสในหลายด้าน โดยเฉพาะการขาดพื้นที่ทำกิน5 และด้วยที่ดินดั้งเดิมที่กลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าอาศัยทำกินมักอยู่ในเขตพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งรัฐบาลอาจประกาศเขตมาซ้อนทับในภายหลัง เป็นเหตุให้กลุ่มคนเหล่านี้ไม่สามารถได้รับเอกสารสิทธิ์ในที่ดินที่ตนเองอยู่มาอย่างยาวนาน
รัฐบาลไทยดำเนินนโยบายในการปฏิรูปที่ดิน/จัดสรรที่ดินให้กับประชาชน ตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการออกกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือ ส.ป.ก. อันเป็นผลพวงจากข้อเรียกร้องของชาวไร่ชาวนา และนักศึกษา หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่หวังให้มีการกระจายสิทธิการถือครองที่ดินไปสู่มือของเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกิน แต่เนื่องจากกลุ่มคนชาติพันธุ์หรือชนเผ่ามีปัญหาเรื่องการพิสูจน์สัญชาติไทยมาโดยตลอด คนจำนวนหนึ่งจึงถูกละเลย และมิใช่กลุ่มเป้าหมายของฝ่ายการเมืองที่พยายามผลักดันนโยบายในเรื่องนี้
อย่างไรก็ตาม นโยบายของรัฐที่เกี่ยวข้องกับสิทธิในที่ดินทำกินของกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นรูปธรรม ได้แก่ การจัดตั้งนิคมสร้างตนเองสงเคราะห์ชาวเขาขึ้นในจังหวัดต่างๆ ส่วนใหญ่อยู่ทางภาคเหนือตอนบน มีการให้สิทธิทำกิน (สทก.) แก่ราษฎร โดยเป็นที่ดินในเขตป่าสงวนและป่าไม้เสื่อมโทรมที่ริเริ่มมาตั้งแต่ราวปี 2525 นอกจากนี้ ยังมีโครงการหลวงอันเนื่องมาจากพระราชดำริของในหลวงรัชกาลที่ 9 รวมถึงมติ ครม. ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อ 3 สิงหาคม 2553 ที่เห็นชอบแนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยงตามที่กระทรวงวัฒนธรรมเสนอ โดยประกาศพื้นที่เขตวัฒนธรรมพิเศษของกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงหลายแห่ง เช่นที่บ้านห้วยหินลาดใน อ. เวียงป่าเป้า จ. เชียงราย เป็นต้น
ในช่วงหลังได้มีกระแสการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของกลุ่มชาติพันธุ์ตามหลักสากลขึ้นตามปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง (United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: UNDRIP) ซึ่งประเทศไทยเองเป็น 1 ใน 143 ประเทศที่ลงนามเห็นชอบกับปฏิญญาฉบับนี้ด้วยเมื่อปี 2550 ทว่านับแต่นั้นมาจนถึงปัจจุบันยังไม่มีมาตรการหรือกลไกที่มุ่งดำเนินการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองอย่างจริงจัง มีเพียงบางหน่วยงานที่เห็นความสำคัญในประเด็นนี้ และมีกฎหมายบางฉบับเท่านั้นที่เริ่มยอมรับการอยู่ร่วมกันของคนกับป่าอยู่บ้าง ได้แก่ พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ ในบทเฉพาะกาล มาตรา 64 กำหนดให้มีการสำรวจการถือครองที่ดินของประชาชนที่อยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ ก่อนกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ เพื่อนำไปสู่มาตรการผ่อนปรนให้คนสามารถอยู่ร่วมกับป่าได้อย่างสมดุล คล้ายกันกับมาตรา 121 ของ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า6 และ พ.ร.บ.ป่าชุมชน ที่เปิดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นที่มีความสามารถดูแลรักษาป่ายื่นขอจัดตั้งป่าชุมชนต่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้ แต่ต้องเป็นพื้นที่ป่าซึ่งอยู่นอกเขตป่าอนุรักษ์ (มาตรา 32) โดยทั้งหมดถูกเร่งรัดออกมาในช่วงปลายของยุค คสช. เมื่อต้นปี 2562
ตาม พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 และ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ที่แม้จะได้ชื่อว่าเป็นกฎหมาย 2 ฉบับแรกที่ยอมรับการมีอยู่ของคนในป่า แต่เงื่อนไขของผู้ที่จะได้รับการสำรวจถือครอง ในเบื้องต้นต้องไม่มีที่ดินทำกินและได้อยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่าที่มีการประกาศกำหนดมาก่อนวันที่พระราชบัญญัติทั้งสองฉบับใช้บังคับ ภายใต้กรอบเวลาตามมติคณะรัฐมนตรี 30 มิถุนายน 2541 หรือตามคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 66/2557 และจะไม่ได้สิทธิในการครอบครอง แต่ได้สิทธิในการใช้ประโยชน์เพื่อการดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ ซึ่งกลไกการสำรวจตามกฎหมายใหม่นี้มีกำหนดเวลาที่จะต้องดำเนินการเบื้องต้นให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน โดยอำนาจทั้งหมดอยู่ในมือของเจ้าหน้าที่ และหากทำการสำรวจไม่เสร็จก็จะถือว่าชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในป่าจะไม่ได้รับการรับรองการอยู่และทำกินไปโดยปริยาย7 แม้ชุมชนที่ถูกรัฐประกาศเขตป่าอนุรักษ์ซ้อนทับเป็นจำนวนมากจะมีศักยภาพการจัดการป่าที่ดีเยี่ยมเพียงใดในเขตป่าอนุรักษ์จะถูกควบคุมเข้มงวดต่อไป8
กรณีบางกลอย เป็นตัวอย่างความขัดแย้งทางแนวคิดเรื่อง “คนอยู่กับป่า” ซึ่งรัฐเริ่มยอมรับแนวคิดนี้บ้างแล้ว แต่มีขอบเขตว่า “ป่า” นั้น ต้องไม่ใช่ป่าต้นน้ำ แต่ชาวบ้านบางกลอย ต้องการกลับเข้าไปอยู่ที่ “ใจแผ่นดิน” เพราะต้องการดำเนินตามวิธีการเกษตรดั้งเดิม ที่ต้องใช้เนื้อที่มาก จึงอาจเกิดปัญหาการตัดไม้ทำลายป่าได้ สำหรับการแก้ปัญหา ระยะยาว รัฐต้องเชื่อมั่นว่า “คนอยู่กับป่า” ได้ โดยยึดหลักสากลตามพันธกรณีระหว่างประเทศเกี่ยวกับการส่งเสริมและอนุรักษ์วิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ แม้แต่รัฐธรรมนูญของไทยเองก็บัญญัติรับรองถึงสิทธิชุมชนในการจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน (มาตรา 43 (2)) ตลอดจนการส่งเสริมและให้ความคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ให้มีสิทธิดำรงชีวิตในสังคมตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิมตามความสมัครใจได้อย่างสงบสุข ไม่ถูกรบกวน (มาตรา 70) ภาครัฐจึงต้องปรับปรุงกฎหมายต่างๆ ให้สอดคล้องกัน ตลอดจนพัฒนากฎหมายใหม่ว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์โดยตรง โดยระบุประเด็นสิทธิที่ทำกินของกลุ่มชาติพันธุ์ไว้อย่างชัดเจน โดยมีการสำรวจและจัดทำข้อมูลกลุ่มชาติพันธุ์ ข้อมูลชุมชน พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรมและจิตวิญญาณ เพื่อให้กลุ่มชาติพันธุ์สามารถใช้สิทธิในพื้นที่ดังกล่าวได้ตามวิถีชีวิตและวัฒนธรรมของตนอย่างยั่งยืน และทำความตกลงกับกลุ่มคนต่างๆ ในเรื่องการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุลและยั่งยืน
ความขัดแย้งในพื้นที่บางกลอยในผืนป่าอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน เป็นภาพสะท้อนปัญหาในเรื่องสิทธิที่ดินทำกินของกลุ่มชาติพันธุ์ในหลายพื้นที่ของประเทศไทย ไม่ใช่เพียงชาวกะเหรี่ยงที่บางกลอยเท่านั้น กลุ่มชาติพันธุ์อีกจำนวนไม่น้อยยังไม่ได้รับการคุ้มครองสิทธิทั้งในฐานะความเป็นพลเมือง และสิทธิในด้านอื่นๆ เช่น พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม สิทธิครอบครอง และการจัดการพื้นที่ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมของตน ภาครัฐควรจัดการปัญหาดังกล่าวด้วยความละมุนละม่อม ใช้การเจรจา และการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนเพื่อการพัฒนาชุมชนอย่างยั่งยืนดังตัวอย่างที่ดีต่างๆ เช่น โครงการหลวง โครงการพัฒนาดอยตุง เป็นต้น อีกทั้งปรับปรุงกฎหมายเพื่อรับรองสิทธิชุมชนในการจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนตามรัฐธรรมนูญของไทย
